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Eine Anreizregulierung gibt es heute nur noch im Opex-Bereich, findet Matthias Kurth, Expräsident der Bundesnetzagentur.
Eine Anreizregulierung gibt es heute nur noch im Opex-Bereich, findet Matthias Kurth, Expräsident der Bundesnetzagentur.

Interview: "Mit einem Fax können wir keinen Kundenwechsel machen"

Essen (energate) - Mit der EnWG-Novelle 2005 erfolgte in Deutschland der Wechsel vom verhandelten zum regulierten Netzzugang. Die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, kurz RegTP, erhielt die Zuständigkeit für die Energiemarktregulierung und wurde in Bundesnetzagentur umbenannt. Mit Matthias Kurth, dem ersten Präsidenten der Bundesnetzagentur, schaut energate zurück auf die Anfänge der Strom- und Gasnetzregulierung, aber auch auf aktuelle Fragen wie die Regulierung von Wasserstoffnetzen und den Kohleausstieg.
 
energate: Herr Kurth, während bei der Liberalisierung von Post und Telekom früh auf eine Regulierungsbehörde gesetzt wurde, ging die Politik in der Energiewirtschaft einen anderen Weg: den des verhandelten Netzzugangs.

Kurth: Ja, richtig. Das waren einerseits politische Entscheidungen der damaligen Regierung. Es war aber auch der Wunsch der Branche, und in gewisser Weise auch des Bundeskartellamts, das diesen verhandelten Netzzugang ja moderiert hat. In der Tat gab es in Deutschland keine Unterstützung für eine Regulierung, sondern eine verbreitete Ablehnung. Das war anders als in anderen Ländern Europas, in denen es schon frühzeitig eine Regulierung im Energiemarkt gab.

Die Diskussion über den verhandelten Netzzugang habe ich ehrlich gesagt erst dann richtig verfolgt, als es um die Frage ging, ob er scheitert. Ich hatte das Gefühl, beim Strom war man damals ein gutes Stück vorangekommen - wir haben mit der Regulierung ja auch auf den Verbändevereinbarungen aufgebaut. Beim Gas hingegen ist nie ein richtiger Durchbruch erzielt worden. Ich glaube, das Scheitern einer Verhandlungslösung im Gasmarkt hat dann auch das Umdenken in der deutschen Politik befördert.

energate: Was halten Sie davon, wenn jetzt beim Thema Wasserstoff wieder das Stichwort verhandelter Netzzugang aufgegriffen wird?

Kurth: Also, ich bin nicht gegen Verhandlungen. Das war ich auch als Präsident der Bundesnetzagentur nie. Im Gegenteil: Viele Dinge, die wir im Strom- und im Gasmarkt gemacht haben, haben wir immer mit ausführlichen Konsultationen und Gesprächen umgesetzt. Bei der aktuellen Diskussion um ein Wasserstoffnetz ist heute vieles noch nicht klar. Die Gasbranche will das, weil sie Wasserstoff als Hoffnungsträger sieht. Aber ich denke, wir sollten Realisten bleiben und sehen, was wir sicher für die nächsten Jahre haben. Im Zweifelsfall ist es aber immer gut, wenn man eine Aufsicht hat, die Prozesse moderiert und, wenn diese Moderation nicht zu einem zeitnahen Ergebnis führt, auch die gesetzlichen Möglichkeiten hat, etwas anzuordnen. Ich sehe das nicht als totalen Gegensatz. Es ist ein Geben und Nehmen und manchmal auch ein bisschen Fingerhakeln.

energate: Kehren wir zurück ins Jahr 2005. Als die Entscheidung für eine Regulierungsbehörde im Energiemarkt gefallen war, war ja noch nicht klar, dass Sie mit der RegTP die Zuständigkeit erhalten würden, auch das Bundeskartellamt war damals im Gespräch.

Kurth: Es gab natürlich auch noch eine dritte Möglichkeit. Man hätte auch eine komplett neue Behörde machen können, was aber viel Zeit und Aufwand gekostet hätte. Damit hätte sich die Politik keinen Gefallen getan. Das Bundeskartellamt mit der Aufgabe zu betreuen, hätte meiner Meinung nach nicht zu den rechtlichen Rahmenbedingungen einer Wettbewerbsaufsicht gepasst. Mit den rund 250 Stellen, die für die Energiemarktregulierung bewilligt wurden, wäre das Kartellamt ja aus allen Nähten geplatzt. Der damalige Präsident Ulf Böge hatte sich auf dem Feld der Energiemarktaufsicht Verdienste erworben, favorisierte aber immer noch eine Lösung, die auf Moderation und Missbrauchsaufsicht setzt, was wir später in der Netzagentur gemacht haben. Da ging es ja um ganz andere Dinge, wie Marktdesign, Bilanzierungsregeln, Datenformate für Kundenwechsel und so weiter. Da musste einer kommen und sagen, ihr macht das jetzt mal so, weil wir mit einem Fax keinen Kundenwechsel machen können. Das war damals noch gang und gäbe. Das ist dann keine Missbrauchsaufsicht mehr. Das kann nur eine Behörde machen, die solche Ex-ante-Aufgaben gewöhnt ist.

energate: Wie haben Sie denn die Anfangsjahre der Bundesnetzagentur erlebt? Konnten Sie sich schnell gegenüber der Branche etablieren oder wurden Sie anfangs noch belächelt?

Kurth: Es mag sein, dass das einige gemacht haben. Das hat sich aber schnell geändert. Die erste Kostenprüfung im Strombereich zum Beispiel hat zu einer gewaltigen Reduzierung der Netzentgelte geführt, weil wir sehr gründlich Bilanzen und Unterlagen geprüft haben, die nicht immer sonderlich transparent waren. Und es kamen erfahrene Leute aus anderen Abteilungen der Netzagentur. Zudem wechselten auch Leute aus der Branche zu uns. Auch aus dem Bundeswirtschaftsministerium und dem Bundeskartellamt konnten wir Mitarbeiter gewinnen und haben so eine gut funktionierende und hoch motivierte Truppe zusammengebracht. Da hat die andere Seite schon Sorge gehabt, dass wir zu sehr wie die Axt im Walde vorgehen und den Markt auf den Kopf stellen - was wir natürlich nicht gemacht haben. Wir haben uns immer bemüht, auch die Interessen des Marktes zu sehen und einen Ausgleich zu finden.

energate: Was ist ihrer Meinung nach bei der Anreizregulierung besonders gelungen? Was hätte vielleicht auch besser gemacht werden können?

Kurth: Es gab ja immer die Diskussion, dass wir Milliardeninvestitionen in den Netzen brauchen und die klassische Anreizregulierung die Korrekturen immer zu spät bringt. Einige haben von einem Zeitverzug von sieben Jahren gesprochen. Hier haben wir im Übertragungsnetz mit dem Investitionsbudget Abhilfe geschaffen. Dann kamen die Verteilnetzbetreiber und haben gesagt, bei uns ist das aber auch so - was natürlich im Detail nicht stimmt. Aber letzten Endes hat das Verteilnetz heute auf anderem regulatorischem Weg auch eine sofortige Anerkennung von Investitionen bekommen. Da kann man fragen: War das ein Fehler? Die hohen Investitionen sind ja mit der Energiewende gekommen und die Bundesnetzagentur hat diesen Prozess in gewisser Weise mitgemacht. Aber genau genommen haben wir die Anreizregulierung jetzt nur noch im Opex-Bereich, nicht mehr im Capex-Bereich.

Wenn Sie fragen, was ist gut gelungen, sollten wir uns aber nicht bei den Entgelten festbeißen, sondern über das Thema Marktdesign reden. Die Zusammenlegung der Gasmarktgebiete ist zum Beispiel eine große Leistung gewesen oder dass wir die Zusammenarbeit in Europa in den Fokus genommen haben, einheitliche Börsenhandelsplätze mit initiiert haben. Das war strukturell sehr wichtig und wird heute vom Markt nicht nur akzeptiert, sondern begrüßt. Auch dass wir im Endkundenmarkt den Wettbewerb überhaupt erst ans Laufen gebracht haben. All das sind Dinge, die uns, glaube ich, ganz gut gelungen sind.

energate: Denken Sie, die Regulierung hat ein stabiles Fundament geschaffen, um heute auf aktuelle Herausforderungen reagieren zu können?

Kurth: Die Regulierung ist ja ein atmendes System, das sich ständig ändert. Es ist kein Tag vergangen, an dem nicht irgendein Marktbeteiligter Änderungsbedarf reklamiert hat. Es gibt ständig neue Vorschläge und Diskussionen, Sie haben selbst die Wasserstoffdebatte angesprochen. Aber die Netzagentur hat den Vorteil, dass sie nicht nur Partikularinteressen verfolgt, sondern einen Ausgleich schaffen muss zwischen Kundeninteressen, Wettbewerb, Investitionssicherheit, Stabilität und Versorgungssicherheit - das ist übrigens ein großes Thema, das wir noch gar nicht diskutiert haben.

energate: Die Versorgungssicherheit?

Kurth: Ja, das Thema Dunkelflaute, das hat mich damals schon umgetrieben. An Tagen, wo keine Sonne scheint und kein Wind weht, wird es bei der Netzstabilität heute öfter schon eng. Und wenn jetzt immer mehr Erzeugungskapazität abgeschaltet wird, dann ist das ein Thema, das noch schwieriger wird. Denn wir haben noch gar nicht die Netze dafür. Da kann man fragen, ist das ein Fehler der Netzagentur gewesen? Nein, das waren Interventionen der Politik. Ich habe immer zu den Leuten gehört, die gesagt haben, seit es den Strom gibt, haben wir das mit Überlandleitungen gemacht und es hat immer gut funktioniert. Dann haben die Bayern gesagt, mit uns nicht. Und plötzlich hieß es, wir legen die Leitungen unter die Erde, auch wenn wir dabei fünf Jahre oder noch mehr verlieren. Natürlich kann die Politik das entscheiden, aber es liegt dann nicht in der Verantwortung der Netzagentur, dass sich alles verzögert.

Die Netzagentur ist immer ein konstruktiver Partner, aber sie ist natürlich abhängig von politischen Entscheidungen. In dem Zusammenhang kommt noch eine interessante Grundsatzdiskussion auf uns zu mit der Entscheidung des Europäischen Gerichtshof zur Frage: Wie unabhängig ist die Regulierungsbehörde? Ich habe immer gesagt, dass die Bestimmungen der Entgelt- und Zugangsversordnungen so detailliert sind, ist nicht hilfreich. Das ist im TK-Markt nicht so und bei vielen anderen Regulierern in Europa auch nicht. Es wäre noch lange kein Recht zur Willkür, wenn man hier mit etwas weniger Detailtiefe vorgehen und mehr mit Generalklauseln arbeiten würde.

energate: Sie haben den schleppenden Netzausbau angesprochen. Wie finden Sie es, dass der Netzagentur immer wieder neue Aufgabenbereiche zugesprochen wurden, die im engeren Sinn nichts mit Regulierung zu tun haben?

Kurth: Beim Netzausbau habe ich das unterstützt. Da gab es eine zersplitterte Zuständigkeit auf Länderebene mit der Folge, dass zum Beispiel 380-kV-Leitungen gebaut wurden, die in dem einen Bundesland an der Grenze aufhörten, im Nachbarland aber gar nicht abgenommen wurden. So etwas gab es und die Projekte haben alle zehn Jahre und mehr gedauert, manche sogar 20 Jahre. Ich hatte die Hoffnung, dass sich durch eine Zentralisierung und eine einheitliche Bundeszuständigkeit der Prozess beschleunigt. Ich glaube auch immer noch, ein Bundesbedarfsplan ist ein gutes Instrument, nur die Umsetzung hat sich als schwieriger erwiesen, als ich gedacht habe. Das Ziel, dass die Leitungen da sind, wenn die letzten Kernkraftwerke abgeschaltet werden, werden wir auf alle Fälle nicht mehr erreichen.

energate: Denken Sie, es mangelt künftig an gesicherter Leistung?

Kurth: Was ich beim Kohleausstieg nicht verstehe, ist, dass man die neuesten Steinkohlekraftwerke abschaltet und alte Braunkohlemeiler weiterlaufen lässt. Die Kraftwerke gehen oft in einen Stand-by-Modus als Reserve und werden dafür vergütet. Das System ist sicher nicht optimal und verteuert die ohnehin hohen Stromkosten immer weiter. Die Angebotsverknappung wird in Europa ein Übriges tun, um die Preise weiter steigen zu lassen. Das mag für manche Anbieter vorteilhaft sein, aber aus Sicht der Verbraucher und der Versorgungssicherheit eher nicht. Dass die erneuerbaren Energien auf Sicht alles ersetzen können, ist mehr Ideologie als Realität.

Das Interview führte Thorsten Czechanowsky, energate-Redaktion Essen. Die Langversion des Interviews mit Matthias Kurth lesen Sie in unserer emw-Sonderpublikation "20 Jahre energate", die Anfang Mai erscheint.

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